Thực Trạng Quản Lý Đơn Vị Hành Chính Cấp Xã, Xác Lập Đơn Vị Hành Chính
Bài viết tập trung phân tích những hạn chế, bất cập trong tổ chức chính quyền xã ở Việt Nam hiện nay và đề xuất phương hướng hoàn thiện chính quyền xã đáp ứng yêu cầu cải cách hành chính ở Việt Nam.
 |
| Ảnh minh họa: internet |
1. Những hạn chế, bất cập trong tổ chức chính quyền xã ở Việt Nam hiện nay
Theo Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, chính quyền xã là chính quyền cơ sở ở nông thôn bao gồm Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND) để thực hiện nhiệm vụ quản lý trên phạm vi lãnh thổ đơn vị hành chính xã. Chính quyền xã có vị trí đặc biệt quan trọng trong thiết chế tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước và là nền tảng của chính quyền nhà nước. Chính quyền xã chiếm 80,4% tổng số đơn vị hành chính ở cấp xã và cũng là đơn vị hành chính chiếm tỷ lệ nhiều nhất trong tổng số các đơn vị hành chính trên cả nước – 75,17%(1). Tuy nhiên, khi triển khai thực hiện chế định chính quyền địa phương theo Hiến pháp năm 2013 và Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, bên cạnh những kết quả đạt được đã và đang bộc lộ những hạn chế, bất cập trong cách thức tổ chức chính quyền xã.
Đang xem: Thực trạng quản lý đơn vị hành chính cấp xã
Thứ nhất, về vị trí, tính chất của chính quyền xã: HĐND xã được xác định là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên. Với vị trí, vai trò quan trọng như vậy, nhưng hiện nay vẫn thiếu các điều kiện đảm bảo cho HĐND xã thực quyền khi thực hiện chức năng đại diện, chức năng giám sát và chức năng quyết định các vấn đề quan trọng tại xã. Nghị quyết của HĐND xã hầu như là sự cụ thể hóa các quy định của cấp trên, và để hợp thức hóa các dự thảo đề xuất của UBND xã. Quyền lực chỉ có “thực quyền” khi có khả năng áp đặt và điều kiện để thực hiện sự áp đặt. Cả hai điều này thì HĐND xã hiện nay đều chưa đủ mạnh, trong khi quyền lực của UBND xã trong thực thi quyền hành chính ngày càng có xu hướng tăng. Do đó, cần phải có những điều kiện để bảo đảm tính thực quyền của HĐND xã tương xứng với vai trò là cơ quan đại diện của nhân dân trong xã.UBND xã là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính nhà nước ở xã, chịu trách nhiệm trước nhân dân, HĐND xã và cơ quan hành chính nhà nước cấp trên. Việc quy định UBND xã là cơ quan chấp hành của HĐND xã không thể hiện được tính trực tiếp, thường xuyên, liên tục của cơ quan hành chính và không làm rõ được vị trí và mối quan hệ với HĐND xã. Bởi lẽ, về bản chất tính chấp hành là tính mệnh lệnh hành chính, cùng hệ thống. Còn HĐND là cơ quan đại diện có chức năng giám sát, UBND xã chịu sự giám sát, không cùng hệ thống. Không quy định tính chấp hành HĐND, không có nghĩa là UBND xã không chịu sự giám sát của HĐND xã. Vì bản chất tính đại diện và chức năng giám sát của HĐND xã đã buộc UBND xã phải tuân thủ đúng pháp luật trong quá trình thực thi và phải giải trình những vấn đề mà HĐND xã quan tâm. Do đó, cần phải xác định rõ vị trí, tính chất của UBND xã là cơ quan hành chính, thực thi pháp luật tại địa phương nhằm bảo đảm tính hiệu lực, hiệu quả trong quản lý hành chính của UBND xã và sự giám sát của HĐND xã đối với UBND xã.
Thứ hai, về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn: nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND và UBND xã đã được phân cấp nhiều hơn, rõ hơn. Tuy nhiên, trong xu hướng thực hiện mô hình chính quyền tự quản thì cần phải xác định nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền xã theo nguyên tắc từ dưới lên. Những gì chính quyền xã làm được thì chính quyền cấp trên không làm, những gì chính quyền xã không làm được thì chính quyền cấp trên hỗ trợ. chính quyền xã là cấp gần dân và trực tiếp giải quyết các dịch vụ công thiết yếu và cơ bản của cá nhân. Do đó, cần áp dụng nguyên tắc liệt kê nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của chính quyền xã và chính quyền xã được thực hiện nhiệm vụ tự quản địa phương.
Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương hiện nay chưa thực sự rõ ràng nên chính quyền xã chưa phát huy hết vai trò, vị trí trong triển khai thực thi nhiệm vụ, quyền hạn. Trong thiết kế, vận hành quyền lực nhà nước vẫn còn tư duy tập trung quyền lực, tư duy xin – cho giữa chính quyền cấp dưới với chính quyền cấp trên, dễ dẫn đến tình trạng gặp việc khó, việc nhạy cảm thì đùn đẩy, không quy được trách nhiệm khi hậu quả xảy ra, không phát huy được tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền xã.
Thứ ba, về cơ cấu tổ chức của chính quyền xã: đối với HĐND xã, Thường trực HĐND chỉ có hai người, gồm Chủ tịch, Phó Chủ tịch là chưa hợp lý, không bảo đảm nguyên tắc tập trung dân chủ, thảo luận tập thể và quyết định theo đa số. Mặt khác, chỉ có Phó Chủ tịch HĐND xã là hoạt động chuyên trách, còn Chủ tịch HĐND xã thường kiêm nhiệm Bí thư đảng ủy hoặc Phó Bí thư đảng ủy xã. Với cơ cấu tổ chức như vậy, sẽ không phát huy hết vị trí, vai trò của Thường trực HĐND xã, nhất là trong hoạt động giám sát.
HĐND xã có 2 ban pháp chế và văn hóa xã hội như hiện nay nhằm tăng tính thực quyền cho HĐND xã, nhưng hai ban này không có tư cách pháp nhân; trưởng, phó ban lại kiêm nhiệm, phụ cấp hoạt động không có. Cơ chế bảo đảm hoạt động của hai ban chưa cụ thể dẫn đến khó khăn, lúng túng khi triển khai hoạt động. Vì vậy, cần xác định rõ Thường trực HĐND xã gồm cả trưởng các ban để phát huy vai trò của Thường trực HĐND và các ban của HĐND xã. Quy định này vừa bảo đảm cơ chế tập trung dân chủ trong hoạt động của cơ quan dân cử, vừa phát huy vai trò của các ban HĐND xã.
Theo pháp luật hiện hành, HĐND xã không có các tổ đại biểu cũng gây khó khăn trong hoạt động của HĐND. Trên thực tế, nhiều địa phương vẫn tổ chức tổ đại biểu HĐND xã theo thôn, làng. Vì vậy, cần quy định việc thành lập tổ đại biểu HĐND xã để phát huy tính chủ động, tích cực và bám địa bàn thôn, xóm của các đại biểu HĐND xã trong các hoạt động tiếp xúc cử tri, lắng nghe những kiến nghị, phản ánh của người dân.
Số lượng đại biểu HĐND mỗi xã từ 15 đến 35 người, tuy đông nhưng chưa thể nói là mạnh, thiên về cơ cấu mà ít chú trọng vào tiêu chuẩn và chất lượng. HĐND xã chỉ có duy nhất 01 đại biểu chuyên trách là Phó Chủ tịch HĐND. Phần lớn các đại biểu HĐND xã chưa được đào tạo chuyên sâu các kiến thức, kỹ năng và nghiệp vụ thực hiện nhiệm vụ của đại biểu HĐND.
Cơ cấu UBND xã gồm chủ tịch, phó chủ tịch và ủy viên phụ trách quân sự, công an. Xã loại I có tối đa 2 phó chủ tịch. Xã loại II, loại III thì chỉ có 01 phó chủ tịch, như vậy tổng số thành viên UBND xã loại II, III là 4 người dẫn đến khó phát huy được vai trò của tập thể UBND xã trong việc quyết định các vấn đề thuộc về tập thể UBND. Nhiệm vụ, quyền hạn của thành viên UBND xã là Trưởng Công an và Chỉ huy trưởng quân sự cũng không được quy định rõ ràng. Vì vậy, hoạt động của tập thể UBND xã khó tránh khỏi tính hình thức. Bên cạnh đó, nguyên tắc hoạt động của UBND vẫn theo chế độ tập thể UBND kết hợp với trách nhiệm của Chủ tịch UBND nghĩa là vẫn nhấn mạnh và đề cao vai trò của tập thể UBND xã. Trong khi đó, hoạt động điều hành hành chính đòi hỏi vai trò và phát huy tối đa năng lực chỉ đạo, điều hành hoạt động của cá nhân Chủ tịch UBND xã.
Đối với cán bộ, công chức xã: tổng số cán bộ, công chức cho một xã hiện nay là từ 21 đến 25 người. Trong đó, cán bộ đoàn thể đã chiếm 5 vị trí, cán bộ chủ chốt (bí thư, phó bí thư đảng ủy, chủ tịch, phó chủ tịch HĐND và UBND) từ 4 đến 6 vị trí, còn lại chỉ có 10 đến 14 vị trí là công chức chuyên môn. Cơ cấu này chưa hợp lý bởi số lượng cán bộ đoàn thể làm phong trào nhiều, trong khi công chức chuyên môn làm nghiệp vụ ít, lại có quy định về khung số lượng cán bộ, công chức ở những xã có điều kiện về diện tích, dân số, đặc thù địa phương khác nhau. Vì vậy, đòi hỏi đội ngũ cán bộ, công chức xã phải tinh gọn, chuyên nghiệp, hiện đại, phù hợp đặc thù từng địa phương.
Xem thêm: sữa chua dâu tây vinamilk
Thứ tư, về mối quan hệ giữa chính quyền xã với các tổ chức trong hệ thống chính trị: cải cách, đổi mới chính quyền cấp xã phải đặt trong bối cảnh đổi mới, tinh gọn bộ máy và hệ thống chính trị mà Đảng và Nhà nước đang chỉ đạo quyết liệt. Đó là, thực hiện mô hình bí thư đảng ủy kiêm chủ tịch UBND xã, hoặc chủ tịch HĐND xã. Do đó, cần có cơ chế kiểm soát quyền lực và phát huy vai trò giám sát, phản biện của các tổ chức chính trị – xã hội đối với chính quyền xã để vừa bảo đảm vai trò lãnh đạo của Đảng, hiệu lực, hiệu quả quản lý của Nhà nước và phát huy vai trò của các tổ chức chính trị – xã hội và tính dân chủ, tự quản cộng đồng.
Thứ năm, về mối quan hệ giữa chính quyền xã với thôn, xóm: các chế độ, chính sách đối với người hoạt động không chuyên trách ở thôn, xóm còn bất hợp lý dễ dẫn đến các tác động không mong muốn: Một là, Nhà nước phải dành 1 khoản ngân sách rất lớn chi trả phụ cấp nhưng lại không hiệu quả. Nhà nước dành số tiền lớn đến 12 nghìn tỷ đồng/năm để chi trả phụ cấp cho những người hoạt động không chuyên trách ở xã, thôn (theo Nghị định số 29/2013/NĐ-CP) nhưng không ai thiết tha làm vì phụ cấp thấp hơn nhiều so với thu nhập trung bình của cư dân trong thôn(2). Hai là, chính quyền xã coi trưởng thôn, trưởng bản là người giúp việc, là “cánh tay nối dài” của chính quyền xã, nên khi giao nhiệm vụ, quyền hạn cho trưởng thôn còn mang tính “hành chính hóa”, hướng “lên trên” chứ không hướng “xuống dưới” vì thôn, làng. Nhiều việc thuộc chính quyền xã, nhưng được chuyển giao cho thôn, xóm thực hiện. Bên cạnh đó, việc sáp nhập thôn, xóm theo những tiêu chí có tính rập khuôn chung mà không tính đến những đặc thù về văn hóa, tính chất lãnh thổ tự nhiên của thôn, xóm sẽ càng làm “hành chính hóa” hoạt động của thôn, và “công chức hóa” những người hoạt động không chuyên trách ở thôn.
Thứ sáu, về tiêu chí phân chia đơn vị hành chính lãnh thổ xã: theo Nghị quyết số 1211/2016/UBTVQH13, xã tiêu chuẩn phải thỏa mãn 2 điều kiện: diện tích trên 30km2 và dân số trên 8.000 người (xã đồng bằng) hoặc diện tích trên 50km2 và dân số trên 5.000 người (xã miền núi). Trong khi đó, tính đến 12/2017 trên cả nước có 8.978 xã, trong đó có 5.106 xã không đạt 50% tiêu chuẩn về diện tích tự nhiên và dân số theo quy định. Trong đó có hơn 700 xã thiếu 50% cả hai tiêu chí diện tích và dân số. Diện tích và dân số các xã không đồng đều, đồng nhất. Sự khác biệt rất lớn về phạm vi quản trị về diện tích và dân số sẽ kéo theo khối lượng công việc, nhiệm vụ quản lý giữa các xã sẽ khác nhau mặc dù vị trí, chức năng, quyền hạn có thể tương đương nhau. Do đó, một tổ chức chính quyền xã chung cho tất cả các xã là bất hợp lý. Một xã có dưới 1.000 dân với dưới 10km2 nhưng số lượng cán bộ, công chức xã cũng trong khoảng 21 – 25 biên chế và 20 người hoạt động không chuyên trách cũng ngang bằng với một xã có trên 15.000 dân với diện tích trên 30km2 là bất hợp lý. Xã nhỏ không có điều kiện để phát triển, lại gây ra sự lãng phí kinh phí để duy trì hoạt động bộ máy công quyền. Xã quá lớn nhưng lại bị khuôn định trong thể chế chung sẽ khó phát huy được thế mạnh của mình. Điều này đặt ra yêu cầu phải tổ chức chính quyền xã phù hợp với đặc thù của từng địa phương. Việc định biên nhân sự, định biên tổ chức như nhau ở các xã có điều kiện về diện tích, dân số và các yếu tố đặc thù khác nhau là chưa phù hợp.
Bên cạnh đó, theo Nghị quyết số 1211/2016/UBTVQH13 thì tiêu chuẩn của đơn vị hành chính ở nông thôn đối với huyện miền núi là trên 850km2 và trên 80.000 dân, huyện đồng bằng là trên 450km2 và 0,12 triệu dân và có trên 16 đơn vị hành chính xã và 1 thị trấn; tỉnh miền núi là trên 8.000km2 và 0,9 triệu dân; tỉnh đồng bằng là 5.000 km2 và trên 1,4 triệu dân và có ít nhất 11 đơn vị hành chính huyện và 1 thị xã hoặc 1 thành phố thuộc tỉnh. Với quy định này, một mặt rất khó thực hiện đối với xã miền núi do dân cư thưa thớt, diện tích rộng, có đặc thù riêng về văn hóa, dân tộc; điều kiện kinh tế, xã hội kém phát triển. Còn vùng nông thôn, vùng đệm đô thị có thể thực hiện nhưng khi sáp nhập các xã nhỏ lại với nhau sẽ kéo theo việc thiết lập lại phạm vi quản lý của tỉnh, của huyện. Bởi lẽ, có rất nhiều huyện, nhiều tỉnh không đủ những tiêu chuẩn như trên. Do đó, khi sáp nhập các xã phải đặt trong mối quan hệ tổng thể với đổi mới chính quyền cấp huyện, chính quyền cấp tỉnh; phải đồng bộ với đổi mới, hoàn thiện thể chế chính quyền địa phương.
2. Phương hướng hoàn thiện chính quyền xã đáp ứng yêu cầu cải cách hành chính
Thứ hai, vận dụng lý thuyết khoa học tổ chức và khoa học quản trị để hoàn thiện tổ chức chính quyền xã tinh gọn, hiệu lực, hiệu quả, phục vụ nhân dân và xã hội: hoàn thiện tổ chức chính quyền xã phải hướng tới mục tiêu xây dựng nền hành chính phục vụ, tinh gọn, hiệu lực, hiệu quả và đồng bộ với quá trình đổi mới, cải cách tổ chức bộ máy hành chính nhà nước. Phải dựa trên tư duy khoa học của lý thuyết tổ chức và khoa học quản trị trong bối cảnh hiện nay đặc biệt là quan điểm chỉ đạo tại Nghị quyết số 56/2017/NQ-UBTVQH của Ủy ban thường vụ Quốc hội.
Mỗi một tổ chức có một vị trí, chức năng cụ thể và một cơ cấu tổ chức phù hợp với vị trí, chức năng đó. Tổ chức được vận hành tốt khi bảo đảm nguyên tắc có thể thực hiện được nhiều chức năng, nhiệm vụ nhưng một chức năng, nhiệm vụ chỉ giao cho một tổ chức. Đồng thời bảo đảm các điều kiện để thực hiện được chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình. Do đó, hoàn thiện chính quyền xã phải dựa trên cơ sở khoa học của việc thiết lập chức năng, nhiệm vụ, cơ cấu tổ chức phù hợp với năng lực quản trị và nguồn lực để vận hành tổ chức. Chính quyền xã là một mắt xích của hệ thống chính quyền nhà nước. Do đó, cần phải nhìn nhận đúng vai trò, vị trí của chính quyền xã trong hệ thống chính quyền nhà nước.
Đổi mới, hoàn thiện chính quyền xã phải hướng tới xác định rõ đối tượng phục vụ là người dân, cung cấp những dịch vụ hành chính công và dịch vụ công thiết yếu, cơ bản nhất cho người dân. Song song với đó, cần đẩy mạnh quá trình phân cấp, phân quyền giữa các cấp chính quyền để không chồng chéo, trùng lắp chức năng, nhiệm vụ. Đồng thời, hoạt động của chính quyền xã phải công khai, minh bạch và tăng tính trách nhiệm giải trình. Bảo đảm quyền làm chủ, quyền tham gia của người dân vào quản lý nhà nước của chính quyền xã.
Thứ ba, tổ chức chính quyền xã đa dạng phù hợp với đặc thù từng địa phương: mỗi đơn vị hành chính xã có đặc thù riêng về văn hóa, xã hội, về trình độ phát triển kinh tế, điều kiện tự nhiên, quy mô dân số. Khung mô hình và chức năng của chính quyền xã là giống nhau nhưng quy mô tổ chức và khối lượng công việc là khác nhau phụ thuộc vào những yếu tố đặc trưng của từng xã và năng lực của chính quyền. Vì vậy, không nên tổ chức một khuôn mẫu chính quyền xã chung mà cần tổ chức đa dạng chính quyền xã phù hợp với từng loại xã dựa trên các tiêu chí về dân số, diện tích, truyền thống văn hóa, đặc thù về vị trí địa lý, dân tộc và tôn giáo; số lượng cán bộ, công chức xã nhiều hay ít phải dựa trên những tiêu chuẩn về khối lượng công việc đảm nhiệm và đặc thù từng xã.
Thứ tư, tổ chức chính quyền xã hướng đến xây dựng mô hình chính quyền tự quản địa phương: đây là xu hướng tất yếu mà nhiều quốc gia đang thực hiện trong quản trị địa phương. Bởi lẽ, địa phương gắn với lãnh thổ. Quản trị địa phương là quản lý theo chiều ngang, quản lý mọi vấn đề thuộc phạm vi lãnh thổ địa phương. Đối với chính quyền xã được hình thành ở đơn vị hành chính xã là đơn vị hành chính tự nhiên thỏa mãn cả hai đặc trưng cộng đồng dân cư và cộng đồng lãnh thổ. Muốn quản lý tốt cộng đồng dân cư sinh sống trên phạm vi lãnh thổ tự nhiên thì không chỉ theo pháp luật, bằng pháp luật mà cần dựa trên cơ sở phong tục, tập quán, truyền thống của địa phương. Vì vậy, những công việc nào của cộng đồng làng xã thì nên để cho cộng đồng làng xã thực hiện. Và trong phạm vi quản lý của mình, chính quyền tự quản được giao quyền về tổ chức, nhân sự, tài chính… để thực thi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn. Điều này vừa tăng tính trách nhiệm của chính quyền xã vừa giảm tải công việc của chính quyền cấp trên; đồng thời tránh được sự đùn đẩy trách nhiệm và phân biệt thứ bậc trong vận hành quyền lực nhà nước. Mặt khác, khi thực hiện tự quản địa phương, người dân có điều kiện và cơ hội được thực hiện quyền làm chủ của mình một cách trực tiếp, thực chất và hiệu quả.
Xem thêm: Chân Gà Tại Siêu Thị – Chân Gà Tươi Cp 400G Siêu Thị M10Mart
Tự quản không phải “phép vua thua lệ làng” mà dựa trên cơ sở luật pháp, trên cơ sở xác định rõ phạm vi việc gì chính quyền xã được làm thì chính quyền xã được quyết và được bảo đảm thực hiện. Quyền lực nhà nước luôn là thống nhất, thông suốt từ trung ương tới cơ sở. Trong nhà nước pháp quyền, luật pháp là công cụ quan trọng nhất để quản lý xã hội. Mọi tổ chức, cá nhân đều phải tuân thủ Hiến pháp và pháp luật. Vì vậy, đổi mới, hoàn thiện tổ chức chính quyền xã theo mô hình tự quản vẫn phải nằm trong khuôn khổ của Hiến pháp và pháp luật. Chủ trương của Đảng, pháp luật của Nhà nước phải được thực hiện thống nhất trên cả nước.
ThS. Trương Quốc Việt – Trường Đại học Nội vụ Hà Nội
—————————
